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地方公安机关到期档案鉴定工作探析
发布时间：2011-12-25 【关闭】
近年来，在全省各级公安机关领导的重视支持下，在各级公安档案部门不懈努力下，公安档案工作发展取得了明显成效。与此同时，由于档案数量猛增，一些地方公安机关和派出所档案室出现的“涨库”问题，已成为制约公安档案工作发展的新“瓶颈”，并对公安档案规范化、信息化建设的深入发展产生了一定影响。造成档案“涨库” 的一个主要原因是：多年来，大量到期（保管期满）档案未能正常开鉴定工作。
虽然省厅早就提出了对各类到期档案开展鉴定工作、不断优化档案信息资源的要求，《江苏省公安数字档案室建设规范（试行）》也明确规定“历史档案的数字化加工应当与鉴定工作相结合”。但据了解，除少数地方公安机关外，大多没有正常开展到期档案鉴定工作。以上情况表明，加强研究、严格规范公安机关到期档案鉴定（含处置。以下同）工作已势在必行。最近，我市公安机关在强化档案基础工作的同时，对保管期满文书档案开展了鉴定并进行了调研。现就其中一些问题谈几点看法。
一、到期档案未能正常鉴定的原因
原因之一——无暇顾及：任务重、人手少，没有时间和精力开展鉴定工作。近年来，我省公安档案工作不断创新发展，要求越来越高，以公安档案规范化、信息化建设为重点的各项档案业务得到全面强化。不但公安档案的种类增加，各类文件材料收集越来越齐，年度归档的各类公安档案数量激增，而且公安档案信息化建设强力推进，已列入目标考核硬任务。在档案任务增加、档案警力不足的情况下，地方公安机关档案部门只能聘用辅警协助工作才能完成年度任务，加之到期档案数量较多，根本没有时间和精力开展鉴定工作。
原因之二——无力承担：要求高、责任大，相关人员认为缺乏鉴定经验，无力承担责任。开展到期档案鉴定，意味着对15或50年前档案的再认识，并决定其存毁，责任重大，鉴定人员需要相当的业务能力和政策水平。按照要求，由鉴定小组提出档案存毁意见，报机关负责人批准。但实际情况是把关程序简单，确定档案存毁的主导权可能会交给机关档案人员和相关内设机构的内勤人员（兼职档案员），而他们往往存在着思想顾虑，认为能力有限，不足以承担这一重大责任。
原因之三——无章可循：只有原则要求，没有规范的可操作程序，一般单位不愿自找“麻烦”。 对到期档案进行鉴定，从上到下都知道很重要、有必要。但对于何时开展？怎样开展？一直没有权威的具体的工作规范出台，人们感到非常茫然，无法上手操作。也正是由于没有“时间和程序上”的硬性规定，许多单位只有持观望态度，不敢也不愿主动开展工作，怕给自己找“麻烦”，增加额外负担。这是到期档案鉴定工作未能正常化的一个最重要的原因。
二、到期档案鉴定正常化的基本保证
从表面上看，提出到期档案鉴定正常化的问题，好像是为了解决眼前的“涨库”问题。但从长远看，更为重要的是不断优化室藏、坚持和推进公安档案工作科学发展的问题。
尽快制订切实可行的工作规程，是公安到期档案鉴定工作步入正常化的基本保证。制订规程需突出以下方面：
（一）明确档案鉴定工作领导和组织。1、机关应成立档案鉴定工作领导小组，全面领导档案鉴定工作，包括决定到期档案鉴定、存毁等重大事项。由于档案鉴定将涉及公安工作各个方面，机关主要负责人应担任领导小组组长。2、各级公安机关应适时建立到期档案鉴定小组，开展具体工作。根据《机关档案工作条例》规定，到期档案鉴定必须在机关办公室主任主持下，由档案部门（未设立的应配备专、兼职档案员）和有关业务部门组成鉴定小组共同进行。办公室主任应担任鉴定小组组长。
（二）明确鉴定“时限”和计划报批制度。对到期档案鉴定不宜原则要求“定期”进行，应规定在档案保管期满后1～3年内完成，即鉴定周期不得超过3年。机关档案部门应在档案保管期满当年，统计出到期档案的类别和数量，拟定并提出鉴定工作计划，报机关办公室主任批准后按期组织实施。
（三）明确档案鉴定“312”工作程序。即三次鉴审、一会批准、二种处置的工作流程。“三次鉴审”：一鉴，鉴定小组成员按照分工，根据有关规定对到期档案逐卷、逐件进行初次鉴定，提出剔除（销毁）、留存（提升期限）档案的具体意见，并填写鉴定登记审查表、拟写鉴定分析报告等；二鉴，与档案内容有关的业务部门负责人对初审结果进行逐一复审，签署意见；三鉴，鉴定小组全体对一、二次鉴定结果进行会审，取得一致意见后形成综合鉴定工作报告（包括档案留存、销毁清册等）。“一会批准”：机关档案鉴定工作领导小组举行会议，审核并行文批准鉴定小组提出的鉴定工作报告。“二种处置”：机关档案部门根据领导小组的批准文件，分别对剔除和留存档案实施销毁和提升保管期限的具体处置工作。
（四）明确档案销毁程序。1、拟订方案。档案部门根据销毁档案的种类和数量等情况，按规定要求拟订档案销毁方案。2、实施销毁。办公室主任审批并组织实施档案销毁方案。3、监销汇报。应指定两人负责监销，防止档案遗失或泄密。监销人员确认档案销毁无误后，在销毁清册上签字，并及时向机关负责人汇报情况。
（五）明确鉴定文件归档。所有反映到期档案鉴定与处置工作的文件材料（纸质和非纸质。以下同）均应签署完备、收集齐全，按规定要求分别归入机关文书档案和全宗卷永久保存，以备查考。
三、到期档案鉴定常见情况的处置
第一种情况，整卷剔除的。1、实施销毁。根据销毁清册，按规定程序予以集中销毁。2、调整案卷目录。在相关条目备注栏标注“销毁”（或“销毁×件”）印戳；在备考表记录本次销毁档案的依据（批准文件编号。以下同）、销毁时间、监销人以及填表人姓名、时间等。3、其他调整。对相关的检索工具，登记、统计等材料作相应地变更。
应该指出的是，案卷目录中因档案销毁或提升期限等而出现的所谓“缺号”的情况是正常的。短期、长期的案卷目录（纸质）一般应使用到案卷处置完毕后，归入全宗卷保管。
第二种情况，整卷留存(案卷号按年度编制的)。根据留存档案清册，对其进行提升期限的处置：1、确定案卷新档号。按照新的保管期限（一般比原期限高一档），将其接排在同一年度案卷的最后依次编号即可。2、案卷整理。在案卷相关位置上（进行技术处理）标记新的档号和保管期限；在卷内备考表记载提升期限的依据，原期限和档号，以及整理人姓名、日期等。3、相关调整。对有关的案卷目录，文件级、全宗级检索工具，登记、统计材料以及档案排架等进行相应变更。
其中，关于案卷目录的调整，是指统一对留存档案提升期限前、后所在的两个目录进行对应调整：1、调整相关案卷条目，并在其备注栏标注：本卷（或×份文件）移至（来自）×号目录×号卷; 2、填写备考表，记录该批次留存（移进）档案的依据、以及档案实体和目录整理人的姓名、时间等。
第三种情况，整卷留存(案卷号跨年度编制的)。1、视情选择案卷号编制方法。一是并卷法。即将留存档案文件并入同期限、同年度的相关（1个或数个）案卷中。采用此法不产生新卷号。二是“插队”法。通过设置分册号的方法，解决提升期限案卷按年度 “插队” 的编号问题。如，需要在123号卷之后插入一个案卷，可将123号卷调整为123–1，“插队”的案卷号则编为123–2。三是新建一个案卷目录，专门用于接纳提升期限的档案。后两种方法建议慎用。2、案卷整理。采用并卷法的，其案卷应按有关规定作必要地整理，如：续编页号、卷内目录，调整案卷封面有关项目，并卷情况记入备考表等。采取其他方法的案卷整理见第二种情况。3、相关调整见第二种情况。
第四种情况，卷内文件有“留”有“毁”的。1、将剔除文件与整卷剔除的一起集中销毁。其他调整见第一种情况并作统筹处理。2、对留存文件采取“并卷法”处理，具体操作见第三种情况。
以上情况与处置只是列举，处置工作应严谨细致、有条不紊、逐项进行、统筹兼顾。若有不慎则会造成“账物不符”、“账账不平”，以及文件材料无法查找等问题。
四、对年度文件归档工作的启示
启示一：对难以确定保管期限的归档文件，宜遵循“就低不就高”的原则。对各种归档文件划分保管期限时，即使我们有比较详细的保管期限表，实际上还会遇到许多难以确定的文件材料。以前遇到这种情况，为保险起见往往是“就高不就低”。这样操作的结果，一是无形中增加了永久、长期保管的档案数量；二是影响了永久保存的公安档案的价值。如果在初次划分期限时遵循“就低不就高”的原则，等到再次鉴定时，它们的价值经过长期、短期（或定期）的时间沉淀，我们再用历史、全面、发展的眼光来研判这些文件材料将会更加客观、准确，被确定为仍有保存价值的档案可以说是“沙里淘金”。这样，我们最终保存的公安档案才真正具有永久珍藏的价值。
启示二：正确理解8号令给文书档案保管期限划分方法带来的改革。各级机关档案部门在贯彻执行8号令过程中，应从档案鉴定工作需要和长期性出发，全面理解改革给归档文件鉴定带来的影响和变化，准确掌握新的鉴定标准和方法，合理编制、完善归档范围和文书档案保管期限表。在实际操作中，应力争做到永久的鉴定无误，定期的区分有据，为现时管理和今后的档案鉴定提供有利条件。
启示三：归档文件整理，应坚持贯彻 “会议文件、统计报表等成套性文件可集中排列。”的要求。由于以“件”为单位的整理方法，打破了以前立卷归档时“分类组合”的要求，以及计算机著录归档、管理和检索的便捷，许多档案人员在操作中往往忽略了《归档文件整理规则》中关于“成套性文件”的排列要求。这将给今后到期档案的鉴定带来困难。因为有些成套性文件，形成的时间跨度可能比较大，如果不把它们排列在一起，等到归档文件保管期满（10年或30年）进行鉴定时，就有可能由于时间紧、工作量大或者对以往公安工作缺乏了解等因素的影响，对这些成套性文件的有机联系认识不到、考虑不周，而使它们不能被完整地保留下来，造成历史的缺失。
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